زمانی که مشکل فساد اداری حل‌شدنی نیست

در کشورهایی مانند افغانستان، هیچ حکومتی را نمی‌توان یافت که با معضل پارتی‌بازی و خویش‌سالاری مواجه نباشد. وقت آن رسیده تا واشنگتن با این واقعیت کنار بیاید.

در حالی که رییس‌جمهور اوباما برای خداحافظی با قدرت آماده می‌شود، اما ماموریتش برای آوردن ثبات و بازسازی افغانستان با شکست مواجه شده است. خشونت و ناامنی به میزان زیادی افزایش یافته، در حالی که از طرف دیگر، تعداد نیروهای خارجی به صورت چشم‌گیری کاهش یافته است. در بهار سال جاری، طالبان بر تعدادی از کلان‌شهرهای افغانستان هجوم آوردند. بنا بر گفته‌های رییس سابق سازمان بین‌المللی صلیب سرخ، افغانستان هم‌اکنون با «بدترین بحران انسانی» از زمان آغاز جنگ در پانزده سال گذشته مواجه است. ایالات متحده، ناخواسته و دودل، خود را برای حضوری بلندمدت در افغانستان آماده می‌کند.

این وضعیت ناگوار در حالی وجود دارد که ایالات متحده تقریبا ۱۱۵ میلیارد دالر را از سال ۲۰۰۲ به منظور بازسازی و آوردن آرامش به افغانستان اختصاص داده است. این نتیجه گزارش اداره بازرسی ویژه برای بازسازی افغانستان (سیگار) است؛ سیگار یک اداره تفتیش حکومتی مستقل است که وظیفه تهیه گزارش و نظارت بر نحوه مدیریت کمک‌های مالی امریکا به افغانستان را بر عهده دارد.

سیگار در گزارش اخیر خود به نام «درس‌های گرفته شده» بیان می‌کند که ایالات متحده از یک طرف سیاست‌های کوتاه‌مدتی برای مبارزه با فساد اداری داشت و از طرف دیگر به طور همزمان، میزان زیادی از کمک‌های مالی‌اش را با کنترل اندک به اقتصاد افغانستان تزریق می‌کرد. این باعث شد تا فساد اداری با سرعتی بالا رشد کند و مشروعیت دولت افغانستان و تلاش‌های امریکا زیر سوال قرار گیرد. سیگار در ادامه گزارش‌اش، به حکومت امریکا توصیه می‌کند که باید مبارزه با فساد اداری (مشتمل بر پیشنهادهایی برای چگونگی مبارزه با فساد اداری) را یکی از اولویت‌های سیاست خارجی‌اش تعریف کند.

در پانزده سال گذشته، فساد اداری در صدر خبرهای افغانستان قرار داشته است. درست زمانی که کمک‌های بی‌سابقه خارجی در افغانستان سرازیر می‌شد، بسته‌های دالر و شمش‌های طلا از میدان‌های هوایی توسط هواپیماها از این کشور خارج می‌شد. کابل بانک در سال ۲۰۱۰ ورشکست شد؛ دلیل این ورشکستگی اختلاس مبلغ یک‌میلیارد دالر بود. این پول از طریق ترفندهایی هرمی شکل و همچنین سرمایه‌گذاری‌های نامعلوم و مشکوکی چون صرف هزینه ۱۶۰ میلیون دالر برای خرید خانه‌هایی گران‌قیمت برای سهام‌داران بانک در دوبی اختلاس شد.

روی این گفتۀ دیوید کامرون که افغانستان «به شکل خارق‌العاده‌یی» فاسد است، اختلاف نظر چندانی وجود ندارد. اما چیزی که کمتر روی آن اجماع نظر وجود دارد، این است که چرا فساد اداری به این شکل فراگیر شده و برای مهار آن باید چه کرد؟

یکی از راه‌های فهم فساد اداری این است که آن را نوعی جرم به حساب آوریم که در این صورت برای مبارزه با آن به قانون‌های بیشتر، مجازات‌های سنگین‌تر و الزامات قانونی بهتری نیاز داریم. اگرچه این راه‌ها می‌توانند کمکی به پروسۀ مبارزه با فساد اداری کنند، ولی بر خلاف این دیدگاه، تشخیص سیگار این است که مشکل در افغانستان و کشورهای مشابه آن، وجود چند فرد فسادپیشه نیست، بل مشکل در کلیت سیستم رفتاری است. کلیت سیستم به حدی دچار مشکل شده که در یک نظرسنجی که در سال ۲۰۱۱ توسط (USAID) انجام شد، شصت درصد از پرسش‌شوندگان گفته بودند که در سال گذشته، از آن‌ها خواسته شده تا رشوت بپردازند.

اما فساد اداری را می‌توان بر مبنای تحلیلی عمیق‌تر، ناکارآمدی و ناتوانی مالی نهادهای حکومتی در مدیریت منابع مالی یا پرسونل حکومتی، پرداخت معاش یا ارایۀ خدمات دانست. اما در مقابل، تلاش حامیان بین‌المللی به منظور رفع این کاستی‌ها، معطوف به مدرن‌سازی طرزالعمل‌های حکومتی، آموزش کارمندان دولتی، ایجاد زیرساخت‌ها و فراهم‌سازی امکانات بوده است. با وجود تمام این تلاش‌ها، مشکل فساد اداری در افغانستان و بسیاری کشورهای دیگر، بسیار بغرنج‌تر از این مسایل است.

حکومت برای حفظ حاکمیت سیاسی تن به مقتضیات و مصلحت‌سنجی‌هایی می‌دهد که در نتیجه مشکل فساد اداری را که اساسا موضوعی فنی است، سیاسی می‌سازد. حکومت مشاغل، قراردادها و دیگر منافع حیاتی را بین حامیان کلیدی خود که به ترتیب دوستان، اعضای خانواده، وابستگان و دیگر متحدان سیاسی می‌باشند، تقسیم می‌کند. مشاغل حکومتی نه به خاطر معاش ناچیزشان؛ بل به خاطر فرصت‌هایی که برای سرمایه‌اندوزی و دریافت رشوت دارند، اهمیت دارند.

این مساله به حدی تبدیل به موضوعی عادی شده که رییس‌جمهور سابق افغانستان در مصاحبه‌یی با روزنامه نیویارک تایمز اظهار داشت که او پول سی.‌آی.‌ای امریکا را به اجارۀ خانه، هزینه‌های شفاخانه و بورسیه‌های تحصیلی برای مقام‌های دولتی و اعضای گارد ریاست جمهوری اختصاص داده است. او این کارش را نوعی عمل معمولی توصیف کرد.

در این شرایط، بعید است که اصلاحات تکنوکراتیک به تنهایی بتوانند کارساز واقع شوند، چون همان طوری که گزارش سیگار اشاره می‌کند، آن‌ها به «همکاری و اراده سیاسی نخبگان افغانستان نیاز دارند؛ نخبگانی که قدرت‌شان متکی بر ساختارهایی است که تلاش‌های گوناگون به منظور مبارزه با فساد اداری را بی‌فایده می‌سازند.»

اگرچه کمک‌های مالی امریکا فساد اداری را در افغانستان به ارمغان نیاورده است، اما بر سر اینکه این کمک‌ها بر افزودن به پیچیدگی‌ها و بدتر شدن پدیده فساد مدد رسانده‌اند، توافق نظر وجود دارد. سیگار می‌گوید ایالات متحده بیشتر از توان مدیریتی حکومت افغانستان در اختیار آن پول قرار داد و از این جهت امریکا را مورد انتقاد قرار می‌دهد. هنگامی که چنین حکومت‌های فقیری، صاحب پول‌های بادآورده می‌شوند، طبیعی است که شبکه‌های پارتی‌بازی و تبارگماری رشد پیدا می‌کنند، هنجارهایی که در سابق مانع فساد می‌شدند از بین می‌روند، ارتشای اداری ریشه می‌گیرد و هر کسی تلاش می‌کند به اداره‌های دولتی‌ای که به یک‌باره ارزش زیادی پیدا کرده‌اند، راه یابد.

زمانی که به گفته مشاور امنیتی ملی حامد کرزی، «فساد اداری تبدیل به سیستم حکومت‌داری شده است»، سوال اساسی این است که ایالات متحده باید چه کند. برای پاسخ به این سوال لازم است تا به صورتی موشکافانه، دیدگاه‌هایی را که تابه‌حال کمتر بدان‌ها پرداخته شده، مورد تجزیه و تحلیل قرار دهیم.

پاسخ سیگار به این سوال این است که امریکا باید بیشتر تلاش کند، نه تنها در افغانستان؛ بل در همه جا. تعیین و تعریف مبارزه با فساد اداری به عنوان یک اولویت سیاسی و پی‌گیری موجدانه آن، پیشنهادی است که سیگار به ایالات متحده می‌کند. همچنین گزارش سیگار، ایالات متحده را به خاطر مصلحت‌سنجی و چشم‌پوشی از تخلف‌های صورت‌گرفته و همچنین به خاطر داشتن این باور اشتباه که مبارزه موثرتر با فساد اداری، مستلزم موفقیت در دیگر عرصه‌ها و در نتیجه تمرکز روی آن مقاصد خواهد بود، به باد انتقاد می‌گیرد. توصیه سیگار این است که در شرایط حاضر، ایالات متحده باید تلاش کند تا در سطوح بالای حکومتی، اصلاحات ضد فساد اداری را اتخاذ نماید.

سیگار جوهر سیاسی فساد سیستماتیک را که همانا شالوده قدرت سیاسی است، به درستی تشخیص می‌دهد. اما درگیرشدن با شالوده قدرت سیاسی کار دشواری است. هدف ایالات متحده در افغانستان ساختن دموکراسی لیبرالی بوده که در آن قدرت توسط آرای مردم و به هدف تامین منافع و خدمات عمومی کسب گردد. تحلیل نوشتار حاضر و همچنین فهم سیگار از فساد اداری این است که این نوع حکومت مساعد هر فرد، در هر زمان می‌باشد و هیچ لازمه از پیش موجود ساختاری‌ای را نمی‌طلبد.

اما دلیل روشنی دال بر اینکه آیا این نوع حکومت می‌تواند گزینه خوبی برای تمام کشورها در همه وقت باشد، وجود ندارد. حکومت‌های فقیری چون افغانستان با استفاده از این نوع حکومت، قادر به حفظ قدرت سیاسی نیستند. اول از همه آن‌ها برای تامین کالاها و خدمات عمومی برای بیشتر مردم، با کسری درآمد مواجه‌اند. افغانستان به عنوان یکی از فقیرترین کشورهای جهان، نمونه‌یی مثال‌زدنی در این زمینه است. درآمدهای داخلی حکومت در افغانستان در سال ۲۰۱۶ به کمتر از ۶۰ دالر بر هر فرد در سال رسید و این در حالی است که درآمد داخلی دولت در امریکا، بالغ بر ۲۰هزار دالر بر هر فرد در سال می‌شود.

حکومت‌هایی که نتوانند با اتکا بر منابع مالی‌ای که از رهگذر ارایۀ خدمات عمومی عاید دولت می‌گردد، سر پا بایستند، برای حفظ حاکمیت سیاسی بایستی از راه‌هایی دیگر منابع مالی‌شان را به دست آورند. این حکومت‌ها بدون داشتن منابع مالی، هرگز قادر به حاکمیت بر بخش‌های زیادی از سرزمین‌شان نخواهند بود. هنگامی که چنین حکومت‌هایی قادر به پرداخت یک معاش مناسب و منظم به کارمندان‌شان نباشند، به صورت تلویحی و ضمنی به کارمندان‌شان اجازه می‌دهند تا شخصا به صورتی غیرقانونی کسب درآمد کنند. مطابق قواعد حقوقی که این قبیل حکومت‌ها از کشورهای ثروتمند غربی کاپی‌برداری کرده و یا به عبارتی بر آن‌ها تحمیل شده، چنین عملی جرم محسوب می‌گردد. اما مردم نظری دیگر دارند. بر بنیاد یک نظرسنجی سازمان ملل متحد در سال ۲۰۱۲، شصت و هشت درصد مردم افغانستان اعتقاد دارند که کارمندان دولتی برای بالا بردن معاش‌شان اگر مقدار کمی رشوت طلب کنند، مشکلی وجود ندارد.

اگر چنین تعارضی میان قانون و رفتار حکومت وجود داشته باشد، پس عاقلانه‌تر خواهد بود اگر قانون را تغییر دهیم. هیچ کسی طرفدار یا مدافع پارتی‌بازی در اداره‌های دولتی نیست، اما اگر حکومت‌های فقیر، برای حاکمیت بر کشورهای‌شان، متکی بر آن باشند (لازمه حاکمیت بر کشورشان پذیرفتن این مساله باشد) و یا به عبارتی، سرنوشت محتوم آن‌ها کنار آمدن با این سیستم باشد، پس راه حل بهتر این خواهد بود که در جستجوی نوعی سیستم مطلوب و کارآمد از پارتی‌بازی و در نهایت اتخاذ آن باشیم. یک سیستم کارآمد حامی‌گرایی یا پارتی‌بازی باید قانونی و شفاف باشد، مانع تمرکز ثروت شود، نباید به صورتی سیستماتیک در قبال برخی گروه‌های خاص تبعیض قایل شود و در نهایت باید برخی خدمات حیاتی را انجام دهد. همین طور زمانی که یک حکومت توان پرداخت معاشی مناسب به کارمندانش را نداشته باشد، باید به ارایه‌کنندگان خدمات عمومی (کارمندان دولتی) این اجازه را دهد که مانند وکلا و دفاتر ثبت، حق‌الزحمه و مزد کارشان را دریافت کنند. اگر حکومت هرگز قادر به خدمات‌رسانی نیست، بنابراین وظیفه ارایۀ خدمات باید به صورت کامل به بخش خصوصی واگذار گردد. تفکیک میان بخش خصوصی و بخش عامه مساله‌یی مهم در سیاست‌گذاری است، اما تفاوت‌های میان این دو خارج از بحث حاضر است. آن چیزی که موضوع بحث ماست و به آن نیاز داریم، قوانین کارآمد، محدودیت‌های قانونی و شفافیت است و اینکه کدام یک از این دو می‌توانند بهتر ما را به اهداف فوق‌الذکر برسانند.

گزینه‌های موجود برای حفظ حاکمیت در کشورهای کم‌درآمد محدوداند. به جای تلاش زیاد برای پی‌گیری و تقویت استندردهای فعلی ضد فساد، شاید بهتر باشد ایالات متحده در نوعیت سیاست‌های ضد فسادش تغییرهایی به وجود آورد و تلاش‌هایش را معطوف به کمک به این کشورها برای داشتن حکومتی خوب سازد.

علاوه بر این، تغییرات را نیز می‌توان از طریق گسترش اختیارات حکومت نیز به میان آورد. در این میان، ذکر این نکته نیز لازم است که داشتن ضوابطی ناکارآمد، درست مانند نداشتن هیچ گونه ضابطه‌یی است.

“دیدگاه‌های ابرازشده در نوشتۀ پیش رو، بازتاب‌دهنده عقاید شخصی نویسنده بوده و بیانگر دیدگاه‌های مکتب مطالعات پیشرفته نظامی یا ارتش امریکا و یا هم دولت ایالات متحده نمی‌باشد.”

منبع: فارین پالیسی/ نویسنده: ام.آر. توماس

برگردان: میلاد نعیمی/ راه مدنیت

نظر بدهید

برای درج نظر اینجا کلیک کنید